來也研究 Come and study
中(zhōng)國爲何存在逆城鎮化，農村(cūn)如何以此爲契機轉變發展思維？
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作者:laiyelvyou
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發布時間: 2018-05-18
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今年全國“兩會”期間，中(zhōng)共中(zhōng)央總書(shū)記習近平在參加廣東代表團審議時強調：“一(yī)方面要繼續推動城鎮化建設。另一(yī)方面，鄉村(cūn)振興也需要有生(shēng)力軍。要讓精英人才到鄉村(cūn)的舞台上大(dà)施拳腳，讓農民企業家在農村(cūn)壯大(dà)發展。城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要緻力推動。城鎮化進程中(zhōng)農村(cūn)也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。”
今年全國“兩會”期間，中(zhōng)共中(zhōng)央總書(shū)記習近平在參加廣東代表團審議時強調：“一(yī)方面要繼續推動城鎮化建設。另一(yī)方面，鄉村(cūn)振興也需要有生(shēng)力軍。要讓精英人才到鄉村(cūn)的舞台上大(dà)施拳腳，讓農民企業家在農村(cūn)壯大(dà)發展。城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要緻力推動。城鎮化進程中(zhōng)農村(cūn)也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。”
這是習近平第一(yī)次在公開(kāi)場合提出逆城鎮化問題。逆城鎮化内涵是什麽？爲什麽要在此階段提出逆城鎮化？如何更好地理解城鎮化、鄉村(cūn)振興與逆城鎮化的關系？對此，我(wǒ)們整理了中(zhōng)國城市和小(xiǎo)城鎮改革發展中(zhōng)心原主任、首席經濟學家李鐵答記者問。
爲什麽會出現逆城鎮化？
有人認爲中(zhōng)國并不存在逆城鎮化現象，你怎麽看？
李鐵：提出逆城鎮化，必須先認清中(zhōng)國城鎮化進程任重道遠。從數據看，雖然常住人口城鎮化率達到58.53％，但戶籍人口城鎮化率僅爲42.35％，實際上存在着16個百分(fēn)點的質量性差異。目前中(zhōng)國有2.87億農民工(gōng)存量，未來城鎮還有2億新增人口的空間。當下(xià)，農業轉移人口市民化的問題還沒有得到很好解決，意味着中(zhōng)國的城鎮化還有很長的路要走。
提出逆城鎮化不等于城鎮化的任務已經完成，而是要針對城鎮化發展的空間格局，在認清城鎮化進程中(zhōng)還要繼續在戶籍制度改革、土地管理制度改革和城鎮行政管理體(tǐ)制改革方面繼續攻關，同時在局部城鎮化水平較高區域，正視已經存在城鎮居民的居住、就業和消費(fèi)向中(zhōng)小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮以及農村(cūn)擴展的特點，通過政策支持來推動農村(cūn)地區發展，促進城鄉要素的雙向流動，帶動鄉村(cūn)振興。
既然中(zhōng)國城鎮化還有很長的路要走，爲什麽會出現逆城鎮化現象？
李鐵：我(wǒ)國的城鎮化空間發展不均衡。具體(tǐ)來說，一(yī)是在經濟發展較快地區，特别是東部的三大(dà)城市群，以及中(zhōng)西部的成渝城市群、武漢城市群等地，城鎮化率已經超過70％，達到或接近發達國家水平，在這些地區出現了逆城鎮化是正常現象，也就是出現了城鎮居民的居住、就業和消費(fèi)向農村(cūn)以及周邊小(xiǎo)城鎮轉移的現象。
其實，發達國家城市化率超過70％以後，也會出現逆城市化的傾向，這是城市化發展的必然規律所造成的結果。
這也是習近平選擇在廣東代表團提出逆城鎮化的原因嗎(ma)？
李鐵：爲什麽總書(shū)記全國“兩會”期間在廣東代表團講逆城鎮化問題，而不是在中(zhōng)西部地區的代表團講？事實上，珠三角地區城鎮化格局已經相對穩定，城鎮化率已經達到了百分(fēn)之七八十以上，目前要解決的問題是如何提高城鎮化質量，例如如何解決外(wài)來人口和農業轉移人口市民化的深層次矛盾。同時，粵西和粵東地區還存在着農村(cūn)發展相對落後的狀況，所以針對廣東提出逆城鎮化，是有針對性的。
在經濟發展高速增長過程中(zhōng)，要注意區域協調的發展，要帶動貧困落後地區的發展，同時也要帶動邊遠山區、農村(cūn)地區的發展。特别是通過已經出現的逆城鎮化現象，要及時通過政策支持，因勢利導補農村(cūn)和落後地區發展的短闆。
爲什麽我(wǒ)們叫城鎮化而不叫城市化？
李鐵：這主要是針對國情提出的。我(wǒ)國現有658個設市城市，還有2萬多個建制鎮，城市管理的特點是區域管理，不僅僅管理主城區，還要管理轄區和下(xià)轄的低行政等級的中(zhōng)小(xiǎo)城市和建制鎮。如果隻提城市化，意味着擁有區域管理權限的高等級城市通過計劃和行政的方式，把更多的資(zī)源配置放(fàng)在中(zhōng)心城市主城區上，而忽視了低等級的縣以下(xià)城市和2萬多個建制鎮的發展。而實際上這些植根于廣大(dà)農村(cūn)的建制鎮在吸納農業轉移人口上最具包容性。
提出城鎮化而不提城市化，意味着中(zhōng)國的城鎮化進程重點之一(yī)還包括了廣大(dà)縣城鎮和建制鎮。
從近些年城鎮化的實際進程來看，城市的行政等級越高，其調配資(zī)源能力越強。如通過計劃下(xià)達的土地資(zī)源和傳統的财政資(zī)源等要素大(dà)多都集中(zhōng)到中(zhōng)心城市、省會城市、直轄市以及各類地級市。這種集中(zhōng)導緻諸多城市發展問題：
一(yī)是特大(dà)城市過大(dà)，比如北(běi)上廣深主城區人口已經接近飽和；
二是各省會城市和地級市利用土地指标來發展經濟，發展産業園區，城市擴張很快，但是成本越來越高；
三是以房地産爲主導的城市發展模式隻看重城市的視覺效應，包容性越來越差，對吸納就業最有效率的服務業發展産生(shēng)了負面的影響。
其實，逆城鎮化現象更準确地說是逆特大(dà)城市化和逆都市化現象。畢竟就業和消費(fèi)以及居住的空間選擇也包括了一(yī)些小(xiǎo)城鎮和小(xiǎo)城市。
居住、工(gōng)業、消費(fèi)的郊區化趨勢
逆城鎮化最主要表現是什麽？
李鐵：首先是居住的逆都市化。特大(dà)城市由于控制人口，減少住房供給，特别是減少與外(wài)來人口有關的中(zhōng)低收入人口的住房供給。這實際上造成在整個特大(dà)城市主城區内，房價上漲成爲突出問題，因此人們居住就要選擇房價較低的地方，也就是距離(lí)特大(dà)城市主城區較遠的地方。
比如，2008年北(běi)京五環内新建商(shāng)品住宅成交量占比爲42.9％，而到了2016年，92.3％的新建商(shāng)品住宅分(fēn)布在五環以外(wài)，甚至遠郊區的六環以外(wài)的小(xiǎo)區占比也已經達到25％。廊坊、三河、燕郊的房價上漲正說明了北(běi)京住房的郊區化。
另外(wài)，當城市居民選擇住房時，也存在多樣化的需求和消費(fèi)升級的特點。例如在城市的主城區有房，但價格較貴、面積較小(xiǎo)。現在很多人會選擇去(qù)郊區買二套房，空間大(dà)。在遠郊區購買住房是尋求生(shēng)活空間的反差，離(lí)開(kāi)水泥森(sēn)林高樓大(dà)廈，去(qù)郊區和農村(cūn)的綠色生(shēng)态中(zhōng)過周末度假，已經成爲都市居民的生(shēng)活時尚。所以，住房的郊區化和消費(fèi)升級以及需求變化，也推動了地産的郊區化。
除了居住的郊區化，還有什麽表現？
李鐵：其次是工(gōng)業遠離(lí)城市。過去(qù)計劃經濟時代，我(wǒ)國處于工(gōng)業化的中(zhōng)前期，全國各大(dà)城市主城區都以工(gōng)業爲主，在城市中(zhōng)心的街道裏都有一(yī)些不同規模和不同所有制的工(gōng)廠。當城鎮化率達到50％以上後，随着城市人口密度急劇升高，人們意識到工(gōng)業會帶來環境污染、噪音污染。工(gōng)業由于承接了大(dà)量的外(wài)來農村(cūn)人口，他們的居住和消費(fèi)問題因城市成本高，隻能向成本較低的近郊區和遠郊區遷移。
工(gōng)業遠離(lí)城市的另一(yī)個特點是工(gōng)業對用地價格的敏感度較高，而服務業有賴于人口密度的提高，可通過規模服務提高收益，可以承受城市主城區的高地價和高房價。所以，工(gōng)業會遠離(lí)城市向近郊區和遠郊區發展，這也是城鎮化進程中(zhōng)的普遍規律。比如北(běi)京首鋼搬遷，上海的各類弄堂工(gōng)業企業也都基本離(lí)開(kāi)市區，這就是在城鎮化發展一(yī)定階段的必然表現，也是發達國家在城市化進程中(zhōng)的普遍規律。
工(gōng)業遠離(lí)城市之後，會帶來哪些變化？
李鐵：主要體(tǐ)現在傳統工(gōng)業園區發展模式變化上。過去(qù)我(wǒ)們講工(gōng)業以園區爲基礎，在新加坡、韓國等地很常見，也是上世紀90年代我(wǒ)國城市工(gōng)業空間發展的主要形式。這些工(gōng)業園區以開(kāi)發區、高新技術區、工(gōng)業新區等名義，大(dà)多規劃在主城區邊緣地帶。但是現在的工(gōng)業園區模式越來越不适應都市的發展。
大(dà)量外(wài)來農村(cūn)流動人口作爲産業工(gōng)人進入園區，由于生(shēng)活成本的問題隻能住在園區企業的宿舍和周邊的出租屋，這雖然可以降低他們的生(shēng)活成本和降低企業的工(gōng)資(zī)成本，但是也帶來了很大(dà)的城市管理問題。例如“城中(zhōng)村(cūn)”現象一(yī)直被城市的管理者诟病，人口結構的反差造成了城市利益矛盾加劇。産業大(dà)量集中(zhōng)在園區，藍(lán)領工(gōng)人占比重越來越高，和政府官員(yuán)追求的城市形象格格不入。很多城市采取的所謂清理人口政策，也是這種矛盾的集中(zhōng)體(tǐ)現。另一(yī)方面，傳統的産業園區模式，也會造成城市工(gōng)業和産業集中(zhōng)地區的交通擁堵，基礎設施供給嚴重不足。
産業園區模式的另一(yī)個短闆，就是招商(shāng)引資(zī)的成本已經不能遞補基礎設施和土地拆遷成本。這與房地産過度發展的模式有直接關系。近些年爲什麽地方政府和房地産商(shāng)以及産業園區運營商(shāng)熱衷于特色小(xiǎo)鎮，就是急于尋求成本更低的發展空間。
因此，當産業園區轉型時，工(gōng)業企業需要去(qù)尋找更爲寬松的、更爲生(shēng)态化和成本更低的發展空間。例如美國的蘋果、微軟和波音等大(dà)公司都是在城市郊區獨立選擇發展空間，在一(yī)個小(xiǎo)鎮，或一(yī)個村(cūn)莊辦廠。一(yī)個規模化的工(gōng)業企業，有能力來集中(zhōng)解決污染問題、工(gōng)業廢棄物(wù)排放(fàng)問題，并利用城市郊區的交通設施的改善解決員(yuán)工(gōng)的交通問題，避免工(gōng)業企業和産業過度集中(zhōng)而造成的交通嚴重擁堵現象，也從整體(tǐ)上緩解城市的交通擁堵。
所以，工(gōng)業園區由集中(zhōng)向分(fēn)散，由近郊區向遠郊區獨立尋找發展空間，是國際上城市化發展進程中(zhōng)存在的普遍規律。
消費(fèi)的變化對逆城鎮化現象有什麽推動作用？
李鐵：消費(fèi)多元化也促進了逆城鎮化的現象。傳統的城市消費(fèi)是以衣食住行爲主，以城市的文化設施爲載體(tǐ)的消費(fèi)模式，例如電影院、公園和廣場等。但城市居民的消費(fèi)随着收入和假期的增加也在發生(shēng)變化。大(dà)長假、小(xiǎo)長假和周末的消費(fèi)，傾向于到郊區和農村(cūn)以及人文自然景點去(qù)旅遊、吃住玩樂。上世紀90年代從成都開(kāi)始興起的農家樂已經覆蓋全國。
當下(xià)消費(fèi)升級和分(fēn)層的特點，使城市居民的消費(fèi)形式發生(shēng)了更深刻的變化。主觀上，從休閑消費(fèi)到度假、健康、養生(shēng)和戶外(wài)運動等過渡；客觀上，傳統旅遊景點人口爆滿，各大(dà)旅遊景區已經不足以承載接近8億城鎮人口的消費(fèi)需求，所以急需新的自然景觀和人文景觀填補旅遊市場，而這樣的自然景觀不會在城市，一(yī)定是在郊區和農村(cūn)。過去(qù)人們常說偏遠山區窮山惡水，現在成爲城市人口向往的地方。而愈加完善的交通設施向邊遠地區、遠郊區覆蓋，也爲消費(fèi)升級、多樣化創造了好的條件。
越來越多農民工(gōng)返回家鄉創業就業，他們也屬于逆城鎮化人群嗎(ma)？
李鐵：我(wǒ)不是特别願意把返鄉創業作爲逆城鎮化的過程，因爲這是制度問題導緻的結果。由于戶籍制度的限制，很多農民進城打工(gōng)，因爲不能享受和城市居民同等的公共服務，迫不得已回村(cūn)。
現在返鄉的情況也有所變化，由于農村(cūn)的基礎設施、市場化服務發展滞後，所以從80後、90後開(kāi)始，不再回鄉建房，而是在縣城買房。我(wǒ)們還是認定這是屬于城鎮化進程。而逆城鎮化我(wǒ)們重點關注的是城鎮居民到郊區化的居住和消費(fèi)傾向，以及工(gōng)業企業郊區化的就業過程，會通過要素流動影響到制度的變遷。
針對農村(cūn)進城人口返鄉，他們的消費(fèi)、居住變化趨勢已經向小(xiǎo)城鎮和縣城集中(zhōng)，值得深入研究。
農村(cūn)返鄉人口大(dà)概有兩類人，一(yī)類是在城裏真正掙了錢的，有一(yī)定創新精神回家創業，另一(yī)類是因戶籍管理制度滞後的原因而被城市淘汰的。據國家統計局近些年的調查，返鄉者集中(zhōng)在45歲以上的農業轉移人口。實際上45歲到60歲是最有經驗的黃金勞動時間，體(tǐ)能雖不是最好但經驗最豐富。所以一(yī)方面要促進處于黃金時間的服務人口留在城市，同時，對于返鄉人群，如何來安排其繼續就業和居住，要采取什麽樣措施，應該進一(yī)步挖掘體(tǐ)制性可以釋放(fàng)的潛力，這也是國家新型城鎮化提出的要求。
順應逆城鎮化，應有可爲
從上面的分(fēn)析看，逆城鎮化現象已經出現，政府應該做什麽？
李鐵：根據在都市圈和發達城市群出現的逆城鎮化趨勢，要給距離(lí)都市圈特大(dà)城市主城區的一(yī)定輻射半徑内的小(xiǎo)城鎮和小(xiǎo)城市下(xià)放(fàng)權限，讓它們自動發揮衛星城的作用，有能力去(qù)承載更多的産業和人口。這樣既能緩解主城區人口和房價的壓力，又(yòu)能有效發揮都市圈區域内空間的疏解作用。
具體(tǐ)來說，要賦予這些小(xiǎo)城鎮規劃權，在建立約束機制後，允許一(yī)些産業在這些小(xiǎo)城鎮落戶。我(wǒ)們曾經做過調查，中(zhōng)國的特大(dà)城市周邊的小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮發展嚴重滞後，這種情況在長三角、京津冀城市群地區比較明顯，珠三角地區稍好一(yī)些。在歐美日韓等發達國家，特大(dà)城市并不是特别多，但周邊的小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮發展特别快。無論是人口疏解和産業疏解，要充分(fēn)發揮這些城鎮的作用，按照市場規律促進要素向這些城鎮流動，形成衛星城，而不是人爲爲之。
具體(tǐ)到城市的産業規劃上，應該如何去(qù)做？
李鐵：應該允許企業，比如一(yī)些大(dà)的IT産業，到中(zhōng)小(xiǎo)城市自行安排落戶。按傳統思維考慮城市産業工(gōng)業分(fēn)布時，一(yī)直是把人和産業放(fàng)在一(yī)塊。也就是所謂的産城融合。但城鎮化發展到70％以上，人的居住行爲和就業行爲在空間上已經有了一(yī)定的分(fēn)離(lí)。比如，在德國的小(xiǎo)城鎮甚至農村(cūn)經常會看到一(yī)個大(dà)企業孤零零地坐落在田野上，旁邊連着高速。上班時去(qù)郊區的汽車(chē)特别多，而在城裏從事服務業的居民大(dà)多乘用軌道交通。
就業與居住分(fēn)離(lí)，意味着對公共交通要求更高。
李鐵：由于職住分(fēn)離(lí)，城市就必須搞好交通基礎設施的配置。交通結構應該相應改變，不能隻以高速公路爲主導，這是适應工(gōng)業化中(zhōng)期的發展特點，以物(wù)流爲主的交通格局。以服務業爲主導的交通格局應該采用以人爲主的交通模式，軌道交通會大(dà)大(dà)提高效率。倫敦、紐約、東京等城市的周邊軌道交通平均達到2000~3000多公裏，我(wǒ)們的一(yī)線城市郊區軌道交通多的才幾十公裏，少的還沒有建。而城鎮郊區軌道交通網的構建，會适應逆城市化格局重新塑造産業和居住分(fēn)布，一(yī)定會緩解主城區壓力。
現在很多地方已經在修地鐵了。
李鐵：我(wǒ)所說的軌道交通不是指地鐵，主要是指城郊鐵路。原來我(wǒ)們之所以沒有大(dà)力發展軌道交通，主要是因爲所謂的人口控制政策，擔心人都來了影響到城市的治理能力，特别是影響到财政的公共服務水平。因此不希望在城市近郊區大(dà)面積蓋滿足中(zhōng)低收入人口的住宅，也嚴格控制周邊小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮的發展。如果軌道交通修建了，但沒有依托于原來的小(xiǎo)城鎮和小(xiǎo)城市的産業集聚和住宅建設，軌道交通的收益必然會受到影響，城郊軌道交通的運營則是難以持續的，也就使得各類市場化的資(zī)本不願意投資(zī)城郊軌道交通建設。
其實，未來城郊軌道交通發展起來了，就可以把大(dà)城市周邊的小(xiǎo)城鎮連接起來，沿着軌道交通周邊還會長出很多小(xiǎo)城市，真正地實現了逆都市化的城鎮格局和城鄉格局。
農村(cūn)地區如何利用逆城鎮化趨勢得到發展？
李鐵：關鍵是放(fàng)權。在統籌規劃前提下(xià)，首先要确保耕地保護制度得到貫徹落實。重要的是怎樣利用現有的集體(tǐ)建設用地，如何讓城裏的産業和金融機構以及各類資(zī)本投資(zī)農村(cūn)的各項産業，這是一(yī)個比較大(dà)的坎。
既然要帶動鄉村(cūn)發展，實現工(gōng)業對農業的反哺，實現城市對農村(cūn)的反哺，這種要素流動既可以通過大(dà)企業大(dà)資(zī)本的進入，也可以讓中(zhōng)小(xiǎo)投資(zī)者進入。大(dà)的資(zī)本可以通過規模化的産業落地，從根本上改變傳統的農村(cūn)，小(xiǎo)資(zī)本則通過小(xiǎo)規模的投入實現産業和住房以及農地置換，通過分(fēn)散的投入，按照市場的方式來改變農村(cūn)的産業結構。
讓城市要素進入農村(cūn)，不可回避的一(yī)個問題就是考慮宅基地是不是可以接受村(cūn)莊外(wài)的投資(zī)者置換？這種置換可以約束任何房地産行爲，而嚴格限定在對農村(cūn)适應逆城鎮化趨勢的各種産業的投入，保證農民通過城市資(zī)本和農村(cūn)資(zī)産的有機結合，确保農民長期受益，而且體(tǐ)現資(zī)産的真實價值，從根本上解決鄉村(cūn)發展和鄉村(cūn)振興問題。
所以，應該在都市圈輻射範圍内出現逆城鎮化消費(fèi)、就業和居住變遷的大(dà)前提下(xià)，通盤考慮如何破解農村(cūn)改革的一(yī)些關鍵問題。
同理，對貧困地區，如都市圈遠郊的貧困地區，亦可以這種模式來帶動發展。如果在逆城鎮化趨勢下(xià)，仍然不涉及土地管理制度的改變、不涉及農民基本權益的實現，農民長期收益就無法得到保障。
政策的支持可在對不規範行爲的一(yī)系列限制性因素和約束條件的前提下(xià)，給農民資(zī)産與城市資(zī)本充分(fēn)交換的權利，農民的利益才可以最大(dà)化，農民才可以通過資(zī)産的變現進入城市，從城鎮化獲益。而這種城鄉要素的流通，也會大(dà)大(dà)刺激内需的增長，成爲活躍國民經濟最具有價值的潛在動力。
這是習近平第一(yī)次在公開(kāi)場合提出逆城鎮化問題。逆城鎮化内涵是什麽？爲什麽要在此階段提出逆城鎮化？如何更好地理解城鎮化、鄉村(cūn)振興與逆城鎮化的關系？對此，我(wǒ)們整理了中(zhōng)國城市和小(xiǎo)城鎮改革發展中(zhōng)心原主任、首席經濟學家李鐵答記者問。
爲什麽會出現逆城鎮化？
有人認爲中(zhōng)國并不存在逆城鎮化現象，你怎麽看？
李鐵：提出逆城鎮化，必須先認清中(zhōng)國城鎮化進程任重道遠。從數據看，雖然常住人口城鎮化率達到58.53％，但戶籍人口城鎮化率僅爲42.35％，實際上存在着16個百分(fēn)點的質量性差異。目前中(zhōng)國有2.87億農民工(gōng)存量，未來城鎮還有2億新增人口的空間。當下(xià)，農業轉移人口市民化的問題還沒有得到很好解決，意味着中(zhōng)國的城鎮化還有很長的路要走。
提出逆城鎮化不等于城鎮化的任務已經完成，而是要針對城鎮化發展的空間格局，在認清城鎮化進程中(zhōng)還要繼續在戶籍制度改革、土地管理制度改革和城鎮行政管理體(tǐ)制改革方面繼續攻關，同時在局部城鎮化水平較高區域，正視已經存在城鎮居民的居住、就業和消費(fèi)向中(zhōng)小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮以及農村(cūn)擴展的特點，通過政策支持來推動農村(cūn)地區發展，促進城鄉要素的雙向流動，帶動鄉村(cūn)振興。
既然中(zhōng)國城鎮化還有很長的路要走，爲什麽會出現逆城鎮化現象？
李鐵：我(wǒ)國的城鎮化空間發展不均衡。具體(tǐ)來說，一(yī)是在經濟發展較快地區，特别是東部的三大(dà)城市群，以及中(zhōng)西部的成渝城市群、武漢城市群等地，城鎮化率已經超過70％，達到或接近發達國家水平，在這些地區出現了逆城鎮化是正常現象，也就是出現了城鎮居民的居住、就業和消費(fèi)向農村(cūn)以及周邊小(xiǎo)城鎮轉移的現象。
其實，發達國家城市化率超過70％以後，也會出現逆城市化的傾向，這是城市化發展的必然規律所造成的結果。
這也是習近平選擇在廣東代表團提出逆城鎮化的原因嗎(ma)？
李鐵：爲什麽總書(shū)記全國“兩會”期間在廣東代表團講逆城鎮化問題，而不是在中(zhōng)西部地區的代表團講？事實上，珠三角地區城鎮化格局已經相對穩定，城鎮化率已經達到了百分(fēn)之七八十以上，目前要解決的問題是如何提高城鎮化質量，例如如何解決外(wài)來人口和農業轉移人口市民化的深層次矛盾。同時，粵西和粵東地區還存在着農村(cūn)發展相對落後的狀況，所以針對廣東提出逆城鎮化，是有針對性的。
在經濟發展高速增長過程中(zhōng)，要注意區域協調的發展，要帶動貧困落後地區的發展，同時也要帶動邊遠山區、農村(cūn)地區的發展。特别是通過已經出現的逆城鎮化現象，要及時通過政策支持，因勢利導補農村(cūn)和落後地區發展的短闆。
爲什麽我(wǒ)們叫城鎮化而不叫城市化？
李鐵：這主要是針對國情提出的。我(wǒ)國現有658個設市城市，還有2萬多個建制鎮，城市管理的特點是區域管理，不僅僅管理主城區，還要管理轄區和下(xià)轄的低行政等級的中(zhōng)小(xiǎo)城市和建制鎮。如果隻提城市化，意味着擁有區域管理權限的高等級城市通過計劃和行政的方式，把更多的資(zī)源配置放(fàng)在中(zhōng)心城市主城區上，而忽視了低等級的縣以下(xià)城市和2萬多個建制鎮的發展。而實際上這些植根于廣大(dà)農村(cūn)的建制鎮在吸納農業轉移人口上最具包容性。
提出城鎮化而不提城市化，意味着中(zhōng)國的城鎮化進程重點之一(yī)還包括了廣大(dà)縣城鎮和建制鎮。
從近些年城鎮化的實際進程來看，城市的行政等級越高，其調配資(zī)源能力越強。如通過計劃下(xià)達的土地資(zī)源和傳統的财政資(zī)源等要素大(dà)多都集中(zhōng)到中(zhōng)心城市、省會城市、直轄市以及各類地級市。這種集中(zhōng)導緻諸多城市發展問題：
一(yī)是特大(dà)城市過大(dà)，比如北(běi)上廣深主城區人口已經接近飽和；
二是各省會城市和地級市利用土地指标來發展經濟，發展産業園區，城市擴張很快，但是成本越來越高；
三是以房地産爲主導的城市發展模式隻看重城市的視覺效應，包容性越來越差，對吸納就業最有效率的服務業發展産生(shēng)了負面的影響。
其實，逆城鎮化現象更準确地說是逆特大(dà)城市化和逆都市化現象。畢竟就業和消費(fèi)以及居住的空間選擇也包括了一(yī)些小(xiǎo)城鎮和小(xiǎo)城市。
居住、工(gōng)業、消費(fèi)的郊區化趨勢
逆城鎮化最主要表現是什麽？
李鐵：首先是居住的逆都市化。特大(dà)城市由于控制人口，減少住房供給，特别是減少與外(wài)來人口有關的中(zhōng)低收入人口的住房供給。這實際上造成在整個特大(dà)城市主城區内，房價上漲成爲突出問題，因此人們居住就要選擇房價較低的地方，也就是距離(lí)特大(dà)城市主城區較遠的地方。
比如，2008年北(běi)京五環内新建商(shāng)品住宅成交量占比爲42.9％，而到了2016年，92.3％的新建商(shāng)品住宅分(fēn)布在五環以外(wài)，甚至遠郊區的六環以外(wài)的小(xiǎo)區占比也已經達到25％。廊坊、三河、燕郊的房價上漲正說明了北(běi)京住房的郊區化。
另外(wài)，當城市居民選擇住房時，也存在多樣化的需求和消費(fèi)升級的特點。例如在城市的主城區有房，但價格較貴、面積較小(xiǎo)。現在很多人會選擇去(qù)郊區買二套房，空間大(dà)。在遠郊區購買住房是尋求生(shēng)活空間的反差，離(lí)開(kāi)水泥森(sēn)林高樓大(dà)廈，去(qù)郊區和農村(cūn)的綠色生(shēng)态中(zhōng)過周末度假，已經成爲都市居民的生(shēng)活時尚。所以，住房的郊區化和消費(fèi)升級以及需求變化，也推動了地産的郊區化。
除了居住的郊區化，還有什麽表現？
李鐵：其次是工(gōng)業遠離(lí)城市。過去(qù)計劃經濟時代，我(wǒ)國處于工(gōng)業化的中(zhōng)前期，全國各大(dà)城市主城區都以工(gōng)業爲主，在城市中(zhōng)心的街道裏都有一(yī)些不同規模和不同所有制的工(gōng)廠。當城鎮化率達到50％以上後，随着城市人口密度急劇升高，人們意識到工(gōng)業會帶來環境污染、噪音污染。工(gōng)業由于承接了大(dà)量的外(wài)來農村(cūn)人口，他們的居住和消費(fèi)問題因城市成本高，隻能向成本較低的近郊區和遠郊區遷移。
工(gōng)業遠離(lí)城市的另一(yī)個特點是工(gōng)業對用地價格的敏感度較高，而服務業有賴于人口密度的提高，可通過規模服務提高收益，可以承受城市主城區的高地價和高房價。所以，工(gōng)業會遠離(lí)城市向近郊區和遠郊區發展，這也是城鎮化進程中(zhōng)的普遍規律。比如北(běi)京首鋼搬遷，上海的各類弄堂工(gōng)業企業也都基本離(lí)開(kāi)市區，這就是在城鎮化發展一(yī)定階段的必然表現，也是發達國家在城市化進程中(zhōng)的普遍規律。
工(gōng)業遠離(lí)城市之後，會帶來哪些變化？
李鐵：主要體(tǐ)現在傳統工(gōng)業園區發展模式變化上。過去(qù)我(wǒ)們講工(gōng)業以園區爲基礎，在新加坡、韓國等地很常見，也是上世紀90年代我(wǒ)國城市工(gōng)業空間發展的主要形式。這些工(gōng)業園區以開(kāi)發區、高新技術區、工(gōng)業新區等名義，大(dà)多規劃在主城區邊緣地帶。但是現在的工(gōng)業園區模式越來越不适應都市的發展。
大(dà)量外(wài)來農村(cūn)流動人口作爲産業工(gōng)人進入園區，由于生(shēng)活成本的問題隻能住在園區企業的宿舍和周邊的出租屋，這雖然可以降低他們的生(shēng)活成本和降低企業的工(gōng)資(zī)成本，但是也帶來了很大(dà)的城市管理問題。例如“城中(zhōng)村(cūn)”現象一(yī)直被城市的管理者诟病，人口結構的反差造成了城市利益矛盾加劇。産業大(dà)量集中(zhōng)在園區，藍(lán)領工(gōng)人占比重越來越高，和政府官員(yuán)追求的城市形象格格不入。很多城市采取的所謂清理人口政策，也是這種矛盾的集中(zhōng)體(tǐ)現。另一(yī)方面，傳統的産業園區模式，也會造成城市工(gōng)業和産業集中(zhōng)地區的交通擁堵，基礎設施供給嚴重不足。
産業園區模式的另一(yī)個短闆，就是招商(shāng)引資(zī)的成本已經不能遞補基礎設施和土地拆遷成本。這與房地産過度發展的模式有直接關系。近些年爲什麽地方政府和房地産商(shāng)以及産業園區運營商(shāng)熱衷于特色小(xiǎo)鎮，就是急于尋求成本更低的發展空間。
因此，當産業園區轉型時，工(gōng)業企業需要去(qù)尋找更爲寬松的、更爲生(shēng)态化和成本更低的發展空間。例如美國的蘋果、微軟和波音等大(dà)公司都是在城市郊區獨立選擇發展空間，在一(yī)個小(xiǎo)鎮，或一(yī)個村(cūn)莊辦廠。一(yī)個規模化的工(gōng)業企業，有能力來集中(zhōng)解決污染問題、工(gōng)業廢棄物(wù)排放(fàng)問題，并利用城市郊區的交通設施的改善解決員(yuán)工(gōng)的交通問題，避免工(gōng)業企業和産業過度集中(zhōng)而造成的交通嚴重擁堵現象，也從整體(tǐ)上緩解城市的交通擁堵。
所以，工(gōng)業園區由集中(zhōng)向分(fēn)散，由近郊區向遠郊區獨立尋找發展空間，是國際上城市化發展進程中(zhōng)存在的普遍規律。
消費(fèi)的變化對逆城鎮化現象有什麽推動作用？
李鐵：消費(fèi)多元化也促進了逆城鎮化的現象。傳統的城市消費(fèi)是以衣食住行爲主，以城市的文化設施爲載體(tǐ)的消費(fèi)模式，例如電影院、公園和廣場等。但城市居民的消費(fèi)随着收入和假期的增加也在發生(shēng)變化。大(dà)長假、小(xiǎo)長假和周末的消費(fèi)，傾向于到郊區和農村(cūn)以及人文自然景點去(qù)旅遊、吃住玩樂。上世紀90年代從成都開(kāi)始興起的農家樂已經覆蓋全國。
當下(xià)消費(fèi)升級和分(fēn)層的特點，使城市居民的消費(fèi)形式發生(shēng)了更深刻的變化。主觀上，從休閑消費(fèi)到度假、健康、養生(shēng)和戶外(wài)運動等過渡；客觀上，傳統旅遊景點人口爆滿，各大(dà)旅遊景區已經不足以承載接近8億城鎮人口的消費(fèi)需求，所以急需新的自然景觀和人文景觀填補旅遊市場，而這樣的自然景觀不會在城市，一(yī)定是在郊區和農村(cūn)。過去(qù)人們常說偏遠山區窮山惡水，現在成爲城市人口向往的地方。而愈加完善的交通設施向邊遠地區、遠郊區覆蓋，也爲消費(fèi)升級、多樣化創造了好的條件。
越來越多農民工(gōng)返回家鄉創業就業，他們也屬于逆城鎮化人群嗎(ma)？
李鐵：我(wǒ)不是特别願意把返鄉創業作爲逆城鎮化的過程，因爲這是制度問題導緻的結果。由于戶籍制度的限制，很多農民進城打工(gōng)，因爲不能享受和城市居民同等的公共服務，迫不得已回村(cūn)。
現在返鄉的情況也有所變化，由于農村(cūn)的基礎設施、市場化服務發展滞後，所以從80後、90後開(kāi)始，不再回鄉建房，而是在縣城買房。我(wǒ)們還是認定這是屬于城鎮化進程。而逆城鎮化我(wǒ)們重點關注的是城鎮居民到郊區化的居住和消費(fèi)傾向，以及工(gōng)業企業郊區化的就業過程，會通過要素流動影響到制度的變遷。
針對農村(cūn)進城人口返鄉，他們的消費(fèi)、居住變化趨勢已經向小(xiǎo)城鎮和縣城集中(zhōng)，值得深入研究。
農村(cūn)返鄉人口大(dà)概有兩類人，一(yī)類是在城裏真正掙了錢的，有一(yī)定創新精神回家創業，另一(yī)類是因戶籍管理制度滞後的原因而被城市淘汰的。據國家統計局近些年的調查，返鄉者集中(zhōng)在45歲以上的農業轉移人口。實際上45歲到60歲是最有經驗的黃金勞動時間，體(tǐ)能雖不是最好但經驗最豐富。所以一(yī)方面要促進處于黃金時間的服務人口留在城市，同時，對于返鄉人群，如何來安排其繼續就業和居住，要采取什麽樣措施，應該進一(yī)步挖掘體(tǐ)制性可以釋放(fàng)的潛力，這也是國家新型城鎮化提出的要求。
順應逆城鎮化，應有可爲
從上面的分(fēn)析看，逆城鎮化現象已經出現，政府應該做什麽？
李鐵：根據在都市圈和發達城市群出現的逆城鎮化趨勢，要給距離(lí)都市圈特大(dà)城市主城區的一(yī)定輻射半徑内的小(xiǎo)城鎮和小(xiǎo)城市下(xià)放(fàng)權限，讓它們自動發揮衛星城的作用，有能力去(qù)承載更多的産業和人口。這樣既能緩解主城區人口和房價的壓力，又(yòu)能有效發揮都市圈區域内空間的疏解作用。
具體(tǐ)來說，要賦予這些小(xiǎo)城鎮規劃權，在建立約束機制後，允許一(yī)些産業在這些小(xiǎo)城鎮落戶。我(wǒ)們曾經做過調查，中(zhōng)國的特大(dà)城市周邊的小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮發展嚴重滞後，這種情況在長三角、京津冀城市群地區比較明顯，珠三角地區稍好一(yī)些。在歐美日韓等發達國家，特大(dà)城市并不是特别多，但周邊的小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮發展特别快。無論是人口疏解和産業疏解，要充分(fēn)發揮這些城鎮的作用，按照市場規律促進要素向這些城鎮流動，形成衛星城，而不是人爲爲之。
具體(tǐ)到城市的産業規劃上，應該如何去(qù)做？
李鐵：應該允許企業，比如一(yī)些大(dà)的IT産業，到中(zhōng)小(xiǎo)城市自行安排落戶。按傳統思維考慮城市産業工(gōng)業分(fēn)布時，一(yī)直是把人和産業放(fàng)在一(yī)塊。也就是所謂的産城融合。但城鎮化發展到70％以上，人的居住行爲和就業行爲在空間上已經有了一(yī)定的分(fēn)離(lí)。比如，在德國的小(xiǎo)城鎮甚至農村(cūn)經常會看到一(yī)個大(dà)企業孤零零地坐落在田野上，旁邊連着高速。上班時去(qù)郊區的汽車(chē)特别多，而在城裏從事服務業的居民大(dà)多乘用軌道交通。
就業與居住分(fēn)離(lí)，意味着對公共交通要求更高。
李鐵：由于職住分(fēn)離(lí)，城市就必須搞好交通基礎設施的配置。交通結構應該相應改變，不能隻以高速公路爲主導，這是适應工(gōng)業化中(zhōng)期的發展特點，以物(wù)流爲主的交通格局。以服務業爲主導的交通格局應該采用以人爲主的交通模式，軌道交通會大(dà)大(dà)提高效率。倫敦、紐約、東京等城市的周邊軌道交通平均達到2000~3000多公裏，我(wǒ)們的一(yī)線城市郊區軌道交通多的才幾十公裏，少的還沒有建。而城鎮郊區軌道交通網的構建，會适應逆城市化格局重新塑造産業和居住分(fēn)布，一(yī)定會緩解主城區壓力。
現在很多地方已經在修地鐵了。
李鐵：我(wǒ)所說的軌道交通不是指地鐵，主要是指城郊鐵路。原來我(wǒ)們之所以沒有大(dà)力發展軌道交通，主要是因爲所謂的人口控制政策，擔心人都來了影響到城市的治理能力，特别是影響到财政的公共服務水平。因此不希望在城市近郊區大(dà)面積蓋滿足中(zhōng)低收入人口的住宅，也嚴格控制周邊小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮的發展。如果軌道交通修建了，但沒有依托于原來的小(xiǎo)城鎮和小(xiǎo)城市的産業集聚和住宅建設，軌道交通的收益必然會受到影響，城郊軌道交通的運營則是難以持續的，也就使得各類市場化的資(zī)本不願意投資(zī)城郊軌道交通建設。
其實，未來城郊軌道交通發展起來了，就可以把大(dà)城市周邊的小(xiǎo)城鎮連接起來，沿着軌道交通周邊還會長出很多小(xiǎo)城市，真正地實現了逆都市化的城鎮格局和城鄉格局。
農村(cūn)地區如何利用逆城鎮化趨勢得到發展？
李鐵：關鍵是放(fàng)權。在統籌規劃前提下(xià)，首先要确保耕地保護制度得到貫徹落實。重要的是怎樣利用現有的集體(tǐ)建設用地，如何讓城裏的産業和金融機構以及各類資(zī)本投資(zī)農村(cūn)的各項産業，這是一(yī)個比較大(dà)的坎。
既然要帶動鄉村(cūn)發展，實現工(gōng)業對農業的反哺，實現城市對農村(cūn)的反哺，這種要素流動既可以通過大(dà)企業大(dà)資(zī)本的進入，也可以讓中(zhōng)小(xiǎo)投資(zī)者進入。大(dà)的資(zī)本可以通過規模化的産業落地，從根本上改變傳統的農村(cūn)，小(xiǎo)資(zī)本則通過小(xiǎo)規模的投入實現産業和住房以及農地置換，通過分(fēn)散的投入，按照市場的方式來改變農村(cūn)的産業結構。
讓城市要素進入農村(cūn)，不可回避的一(yī)個問題就是考慮宅基地是不是可以接受村(cūn)莊外(wài)的投資(zī)者置換？這種置換可以約束任何房地産行爲，而嚴格限定在對農村(cūn)适應逆城鎮化趨勢的各種産業的投入，保證農民通過城市資(zī)本和農村(cūn)資(zī)産的有機結合，确保農民長期受益，而且體(tǐ)現資(zī)産的真實價值，從根本上解決鄉村(cūn)發展和鄉村(cūn)振興問題。
所以，應該在都市圈輻射範圍内出現逆城鎮化消費(fèi)、就業和居住變遷的大(dà)前提下(xià)，通盤考慮如何破解農村(cūn)改革的一(yī)些關鍵問題。
同理，對貧困地區，如都市圈遠郊的貧困地區，亦可以這種模式來帶動發展。如果在逆城鎮化趨勢下(xià)，仍然不涉及土地管理制度的改變、不涉及農民基本權益的實現，農民長期收益就無法得到保障。
政策的支持可在對不規範行爲的一(yī)系列限制性因素和約束條件的前提下(xià)，給農民資(zī)産與城市資(zī)本充分(fēn)交換的權利，農民的利益才可以最大(dà)化，農民才可以通過資(zī)産的變現進入城市，從城鎮化獲益。而這種城鄉要素的流通，也會大(dà)大(dà)刺激内需的增長，成爲活躍國民經濟最具有價值的潛在動力。
