全域旅遊專題(三) | 全域旅遊背景下(xià)的旅遊管理體(tǐ)系分(fēn)析
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作者:laiyelvyou
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發布時間: 2019-07-02
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新時期新理念指導下(xià)的全域旅遊發展，是以滿足人民對美好生(shēng)活的要求爲目标，多方位激發生(shēng)态保護、環境治理、區域協調，促進社會和諧穩定，人民生(shēng)活幸福，迸發出巨大(dà)活力。
新時期新理念指導下(xià)的全域旅遊發展，是以滿足人民對美好生(shēng)活的要求爲目标，多方位激發生(shēng)态保護、環境治理、區域協調，促進社會和諧穩定，人民生(shēng)活幸福，迸發出巨大(dà)活力。
李金早說，全域旅遊是相對于景點旅遊、景區旅遊而言的，本質上是以新發展理念爲指導的發展思路、發展模式，是發展戰略的再定位。發展全域旅遊的核心是要從原來孤立的點向全社會、多領域、綜合性的方向邁進，讓旅遊的理念融入經濟社會發展全局。
科學準确地把握全域旅遊的内涵，要緊密結合大(dà)衆旅遊時代背景和我(wǒ)國旅遊業發展的實際需要來理解。中(zhōng)國現代旅遊業的發展，起步于改革開(kāi)放(fàng)之初，由于中(zhōng)國旅遊業起步晚，必須要有一(yī)批景點、景區、賓館、飯店(diàn)。這一(yī)階段的發展，爲中(zhōng)國旅遊業“從無到有、從小(xiǎo)到大(dà)”的發展作出了重要貢獻，功不可沒。
伴随大(dà)衆旅遊時代的到來和現代旅遊業的發展，原有的景區景點旅遊模式已經無法适應新的形勢和需求。在當前我(wǒ)國的旅遊結構中(zhōng)，非景點旅遊占比達到80%，住賓館飯店(diàn)的遊客比重也越來越小(xiǎo)。鄉村(cūn)旅遊的火(huǒ)爆就是一(yī)個縮影，遊客更願意住民宿、住農家，這就要求從景點旅遊轉變到全域旅遊發展模式。
如何轉變到全域旅遊模式上，這需要進行旅遊管理體(tǐ)制改革，探索适合全域旅遊格局的體(tǐ)制機制，從過去(qù)部門的單一(yī)管理過度到綜合管理，建立适合全域旅遊時代特點的現代旅遊治理機制，有效緩解綜合産業和綜合監管與原有體(tǐ)制之間的矛盾。
旅遊發展委員(yuán)會改革方向
原來的旅遊行業管理體(tǐ)制已經無法适應現實發展需求。旅遊綜合管理體(tǐ)制改革是落實國務院關于加快轉變經濟發展方式戰略部署的重要舉措，是新時期新階段旅遊産業大(dà)發展的需要，将促進形成大(dà)産業的協同促進機制、大(dà)市場的聯合執法機制、多部門的聯動管理機制、跨行業的資(zī)源綜合保護機制和旅遊形象的統籌推廣機制。
全域旅遊發展背景下(xià)，2009年海南(nán)旅遊局更名爲旅遊發展委員(yuán)會，到去(qù)年爲止，全國已經有21個省（區、市）成立了旅遊發展委員(yuán)會；13個省（區、市）設立了旅遊警察，澳門也于近期成立旅遊警察，受到社會各界廣泛歡迎，并在不斷加強國際交流與合作；很多省份在試點旅遊巡回法庭，通過流動式巡回辦案，及時調解旅遊行程中(zhōng)發生(shēng)的紛争；工(gōng)商(shāng)旅遊分(fēn)局主要對欺行霸市等違法違規經營行爲進行治理。這标志(zhì)着旅遊管理體(tǐ)制的改革，從管理層面對全域旅遊有了系統的認識，并且逐步适應全域旅遊發展模式，泛旅遊産業的發展與區域化旅遊形态的建設會成爲旅遊工(gōng)作的重心。
經濟新常态下(xià)，旅遊産業帶動作用變大(dà)，旅遊業将有效引導區域統籌發展，成爲很多地區經濟發展的主導力，旅遊業與相關産業的深度融合是旅遊業發展的趨勢，旅遊業關聯管理部門多，産業深度融合面臨多方工(gōng)作的對接與融合，要将多個部門分(fēn)部工(gōng)作融合連接起來，形成統一(yī)的整體(tǐ)。
旅遊發展委員(yuán)會應從旅遊項目管理入手，促進旅遊産業發展，引導市場資(zī)本的投資(zī)，發揮市場的作用，與政府形成雙效推動，深化旅遊供給側改革，高效整合旅遊資(zī)源，推動多産業融合發展，創新新業态、新技術，促進區域協調發展與旅遊産業的發展。
旅遊管理體(tǐ)系的改革是全域旅遊戰略規劃的基礎，必須加快轉變經濟發展方式，旅遊發展委員(yuán)會的成立，爲新時期旅遊産業的轉變發展提供了基本前提，實質性推進了旅遊産業發展。旅遊發展委員(yuán)會應站在全域旅遊的視角下(xià)，引導多産業融合發展，運營泛旅遊産業的形态，落實全域旅遊的規劃、開(kāi)發建設、管理等。
旅遊管理體(tǐ)制機制改革要點
長期以來，我(wǒ)國大(dà)多數地區采取傳統的旅遊局模式，将旅遊部門的職能局限于行業管理，旅遊資(zī)源歸屬多個行業主管部門，部門職能不協調、不銜接、不匹配，使産業在深度融合、統籌對接、有效監管等方面存在諸多困難，面臨着“大(dà)産業，小(xiǎo)部門”的現實困境；體(tǐ)系分(fēn)割、多頭領導，使許多旅遊企業資(zī)源浪費(fèi)，重複建設現象嚴重，旅遊業發展缺乏統一(yī)規劃、統籌安排，造成阻礙和脫節。這阻礙了旅遊統籌協調工(gōng)作機制和統一(yī)規劃、統一(yī)開(kāi)發、統一(yī)保護、統一(yī)管理的旅遊産業區域發展運行機制的建立，與旅遊産業深度融合的趨勢不相稱。
在全域旅遊發展大(dà)背景下(xià)，改革旅遊管理體(tǐ)制與當前旅遊産業深度融合的趨勢相符，是順應全域旅遊改革的關鍵舉措，是經濟新常态下(xià)旅遊業快速崛起的大(dà)勢所趨。全域旅遊是發展理念的創新、發展模式的革命，發展路徑的根本轉變需要以整合爲核心，創新旅遊管理體(tǐ)制，逐步實現旅遊行業管理向部門協調轉變、向職能整合轉變、向制度保障轉變。通過改革創新全域綜合統籌發展的領導體(tǐ)制、旅遊管理的綜合協調機制和旅遊綜合執法機制，發揮體(tǐ)制改革、機制創新的保障作用，爲全域旅遊縱深發展保駕護航。
一(yī)是表裏如一(yī)、外(wài)圍突破。旅遊行政管理體(tǐ)制既有“表”的改革，也有“核”的改革。機構整合、名稱改變是改革的表面，而職能轉變則是改革内核。從旅遊局向“旅發委”的改革，部分(fēn)地區還停留在表面名稱改變、核心職能變化不大(dà)的階段。職能分(fēn)散、審批程序複雜(zá)、多頭管理情況依然突出，旅發委的綜合協調職能未能得到很好的發揮。與旅遊大(dà)産業相比較，改革後的旅遊行政主管部門仍是個小(xiǎo)部門。未來改革推進的程度，很大(dà)程度上不取決于處在内核的旅遊主管部門，而是在于基礎設施建設與公共服務提供的外(wài)圍部門。如何讓這些部門理解旅遊法、理解旅遊産業融合，将旅遊産業融合和本職工(gōng)作有機結合，并使之制度化、可問責化，還需下(xià)大(dà)力氣。
二是因地制宜、循序漸進。旅遊行政管理體(tǐ)制改革應當與地方旅遊業發展情況相适應。不能僅僅是爲改革而改革，或是簡單照搬照抄其他地方經驗，而是要以強化市場機制作爲改革的方向，明确改革重點和優先順序，明晰職能轉變要從哪些方面着手，以充分(fēn)适應全域旅遊下(xià)市場發展的需要。有的地方在保留或撤銷傳統旅遊局的基礎上，成立級别更高的、整合各部門功能的旅遊委員(yuán)會等模式，同樣值得借鑒。如成立半實質執行機構的杭州模式，在原有旅遊局職能的基礎上成立旅遊委員(yuán)會，賦予旅遊主管部門對園林文物(wù)、貿易、工(gōng)商(shāng)、旅遊度假區、商(shāng)業資(zī)産公司、旅遊集團、西湖博覽會辦公室等機構的協調功能、風景區管理職能、資(zī)源整合功能。
三是強化激勵、财權保障。繼續完善已有獎勵措施，如對成立旅遊發展委員(yuán)會的省區給予資(zī)金獎勵，在有關旅遊重大(dà)活動和建設項目資(zī)金等方面給予優先安排等。此外(wài)，可借鑒雲南(nán)等地經驗，在拓展部門層次、增加事權的同時，賦予與之對應的财權。各地州市縣的旅遊總體(tǐ)規劃、“十三五”旅遊規劃、旅遊城市綜合體(tǐ)規劃、智慧旅遊等費(fèi)用都需要到省旅發委申請，而這些資(zī)金的審批、下(xià)放(fàng)和核查都由省旅發委監控，這有利于由上到下(xià)、由省級到州市逐步推進基層旅遊管理體(tǐ)制改革。
旅遊管理體(tǐ)制改革措施
基于制度創新對全域旅遊發展的長遠影響，針對現行旅遊管理體(tǐ)制與“兩個綜合”，即綜合産業和綜合執法不相适應的矛盾，旅遊主管部門在充分(fēn)借鑒世界各國旅遊目的地經驗基礎上，提出并發展了“1+3+N”的旅遊綜合管理機制：一(yī)是建立綜合性旅遊管理機構，提升職能部門權限；二是構建旅遊警察、旅遊市場監管、旅遊巡回法庭等專業機構，設置專門的執法隊伍，系統性根治旅遊市場不正之風；三是推動建立包容銜接、高效靈活的旅遊發展制度，最大(dà)限度地減少制約全域旅遊發展的制度損耗。
作爲一(yī)項開(kāi)放(fàng)性制度設計，“1+3+N”機制的構建，适應了全域旅遊發展的需要，也爲各地探索創新留足了空間。在實踐過程中(zhōng)，“1+3”旅遊執法管理機制已被廣泛采納并呈現燎原之勢。适應全域旅遊轉型發展要求，必須編織體(tǐ)制機制保障網。要把“1+3”的旅遊執法機制建設作爲旅遊目的地依法治旅的根本之舉，在此基礎上，還要發揮地方積極性和能動性，在“N”上多下(xià)工(gōng)夫，打破行政藩籬，完善激勵考核，強化創新驅動，确保全域旅遊優質、高效、有序、持續發展。
一(yī)是打破行政藩籬。全域旅遊的發展，有賴于通過頂層設計整合、利用全域資(zī)源，破除重複建設、過度投資(zī)和地方保護弊端，以期實現旅遊城市、縣城、鄉鎮、村(cūn)落的協同與一(yī)體(tǐ)化發展。要以全域旅遊規劃作爲推動“多規合一(yī)”的核心抓手，對全域國土空間進行旅遊發展導向下(xià)的統籌安排，在最爲适宜的空間實現集約化、差異化、可持續發展；要真正發揮起綜合性旅遊管理機構的作用，将旅遊綜合管理貫穿至審批立項、協同推進與行政執法等各個環節。創新審批流程，壓縮審批環節，加強部門間橫向聯系和交流，探索跨主體(tǐ)、跨景區、跨度假區、跨行政區合作的形式，總結和推廣各地“1+3”綜合執法機制建設經驗，促進全域旅遊一(yī)體(tǐ)化發展。
二是完善激勵考核。體(tǐ)制機制是否靈活有效，一(yī)個重要的判斷标準是能否調動參與主體(tǐ)的積極性。要積極探索跨區域及公私之間利益分(fēn)享機制的新方式、新模式、新機制。充分(fēn)發揮市場的力量，統籌公私部門、原住社區等利益相關方在資(zī)金、技術、人力、土地等方面的優勢，實行資(zī)源共享、統一(yī)經營、稅收共享。此外(wài)，還必須強化目标責任考核機制。目前，從中(zhōng)央到地方建立的旅遊綜合協調體(tǐ)制機制框架需要進一(yī)步精細化，明确協調機構設立、分(fēn)工(gōng)及運行的标準，使每一(yī)項旅遊工(gōng)作内容和協調任務都看得見、摸得着，落實到具體(tǐ)單位和個人，确保各個流程、環節、部門之間都有良好的銜接與配合。
三是強化創新驅動。要利用現代信息技術手段，構建統一(yī)的信息管理平台，根除跨行政區之間的信息發布不及時、不統一(yī)問題，提高全域旅遊服務和監管效率與質量；要針對線上旅遊蓬勃發展的現狀，建立和完善在線旅遊監管辦法，鼓勵經營旅遊的電子商(shāng)務第三方平台建立商(shāng)品或服務質量擔保機制；鼓勵電子商(shāng)務各方主體(tǐ)建立電子商(shāng)務在線糾紛解決機制；鼓勵第三方平台建立旅行社誠信檔案等。
體(tǐ)制機制優化創新是全域旅遊的前導要務和關鍵支撐，需編織全域旅遊保障網，讓全域旅遊的活力釋放(fàng)出來。
