鄉村(cūn)振興專題(二) | 從“三權分(fēn)置”看鄉村(cūn)土地制度對鄉村(cūn)建設的影響
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作者:laiyelvyou
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發布時間: 2019-08-26
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黨的十九大(dà)報告是個既登高望遠，振奮人心，又(yòu)不忘初心，催人奮進的報告。整個報告體(tǐ)現了許多新思想、新思路、新舉措。其中(zhōng)，實施鄉村(cūn)振興戰略就是繼中(zhōng)央2005年提出新農村(cūn)建設戰略後又(yòu)一(yī)個加快農業農村(cūn)發展的新戰略與新舉措。當前的中(zhōng)國依然是個城鄉發展不很平衡的國家，鄉村(cūn)振興戰略的實施，對中(zhōng)國2020年實現全面小(xiǎo)康社會，2035年實現基本現代化和2050年實現現代化強國的目标，必将産生(shēng)極其深遠的意義。
黨的十九大(dà)報告是個既登高望遠，振奮人心，又(yòu)不忘初心，催人奮進的報告。整個報告體(tǐ)現了許多新思想、新思路、新舉措。其中(zhōng)，實施鄉村(cūn)振興戰略就是繼中(zhōng)央2005年提出新農村(cūn)建設戰略後又(yòu)一(yī)個加快農業農村(cūn)發展的新戰略與新舉措。當前的中(zhōng)國依然是個城鄉發展不很平衡的國家，鄉村(cūn)振興戰略的實施，對中(zhōng)國2020年實現全面小(xiǎo)康社會，2035年實現基本現代化和2050年實現現代化強國的目标，必将産生(shēng)極其深遠的意義。
1.中(zhōng)國城鄉土地總體(tǐ)格局
中(zhōng)國正走在工(gōng)業化、城鎮化的全面發展道路上。統計表明，2018年末城鎮常住人口8.3億人，占總人口比重爲59.58%；鄉村(cūn)常住人口5.6億。按照城鎮化水平達到60-70%計算，則留在農村(cūn)的人口大(dà)約在4億多人左右，按照現有人口規模計算，則至少将有2億多人左右需要從農村(cūn)進入城市。這種城鄉人口格局将是今後城鄉土地利用格局分(fēn)析與判斷的最基本指标。
首先，從農用地角度來看，中(zhōng)國的農業用地要滿足14億人口的吃飯問題，因此18億畝耕地紅線必須嚴格堅持，這是糧食安全的基本要求。按照4億左右農村(cūn)人口，則人均耕地面積約0.3公頃/人，戶均約在0.8-1.0公頃。由于各地區耕地資(zī)源禀賦及區域發展存在差異，其相應的人均耕地、戶均耕地也會存在較大(dà)差異。據初步測算，戶均耕地較大(dà)的地區基本達到1.5-2.3公頃/戶，最低的地區約在0.1-0.2公頃/戶。總體(tǐ)上，如果城鎮化過程中(zhōng)2億進城人口的土地承包經營權進行流轉的話(huà)，則約有1800萬公頃土地需要流轉，這是農村(cūn)土地實現規模經營的需要。因此，改革農村(cūn)土地使用制度，既是農村(cūn)集體(tǐ)土地資(zī)源有效配置的要求，也是城鎮化與農業現代化協調發展的要求。
其次，從建設用地來看，如何保持農村(cūn)地區适度的建設用地用于農村(cūn)經濟建設、基礎設施建設、公共環境建設等，這是今後調整城鄉土地利用将會産生(shēng)的問題。現階段所開(kāi)展的“城鄉建設用地增減挂鈎”試點及其所引起的社會廣泛關注已經證明了這一(yī)點。資(zī)料顯示，到2020年，中(zhōng)國城市化率應該在60%左右，城鎮人口大(dà)約爲8.5億，比2013年底城鎮人口淨增1.2億人。如果按人均100平方米爲新增城鎮人口提供建設用地，至2020年城鎮工(gōng)礦用地總量将突破11萬平方公裏，這就超過了《全國土地利用總體(tǐ)規劃綱要》中(zhōng)規定的10.65萬平方公裏的控制目标。而調查顯示，2012年末全國農村(cūn)建設用地人均約122平方米。因此，如果能夠實現農村(cūn)建設用地随着人口減少而同步減少，則可以滿足城鄉建設用地總規模控制的要求。
因此，從我(wǒ)國城鄉發展的總體(tǐ)格局來看，随着城鎮化、工(gōng)業化的發展，農村(cūn)人口将不斷減少，農村(cūn)建設用地也應相應減少，要合理布局留在農村(cūn)人口所需建設用地的空間布置與基礎設施建設，要采用市場化手段促進資(zī)源再配置和有效利用。 無論城市人口還是農村(cūn)人口，都需要依賴農業用地生(shēng)産的糧食及農産品來維持生(shēng)存，因此又(yòu)要保護足夠數量的耕地用于農業生(shēng)産，又(yòu)要引導随着農業人口減少所增加的農業用地的再分(fēn)配，促進規模化生(shēng)産經營。
2.我(wǒ)國農村(cūn)土地制度演化
建國以來，我(wǒ)國農村(cūn)耕地制度随着農業生(shēng)産力的發展與經濟社會體(tǐ)制改革的不斷調整，大(dà)緻經曆了私有私營、公有公營、公有私營3個階段。新中(zhōng)國成立後短短兩年内，我(wǒ)國完成了曆史上最徹底的以平均地權爲目标的農村(cūn)土地改革，農民從地主富農手中(zhōng)分(fēn)得7億多畝土地。但這次建立的仍是小(xiǎo)土地私有制，部分(fēn)地區很短時間内就出現一(yī)些農民由于各種原因賣掉土地的現象。
爲避免農村(cūn)重新兩極分(fēn)化，建立符合社會主義性質的土地所有制，我(wǒ)國從1956年開(kāi)始推行社會主義“三大(dà)改造”之一(yī)的農業改造，形成了人民公社制度，首創性地在全國範圍内确立了農村(cūn)土地集體(tǐ)所有制，實行耕地集體(tǐ)所有、集體(tǐ)經營。但這種“大(dà)一(yī)統”的耕地經營制度大(dà)大(dà)超前于當時的農業生(shēng)産力水平，缺乏有效的激勵約束機制，特别是“大(dà)鍋飯”盛行，嚴重影響了農業生(shēng)産效率與農民的生(shēng)産積極性。
在安徽小(xiǎo)崗村(cūn)探索“包産到戶”做法獲得極大(dà)成功的基礎上，我(wǒ)國自1982年起在全國推行家庭聯産承包責任制，建立了“家庭承包爲基礎，統分(fēn)結合的雙層經營制度”，耕地制度從集體(tǐ)所有、集體(tǐ)經營轉變爲集體(tǐ)所有、家庭承包經營。家庭聯産承包責任制确立了以農戶爲單位的農業耕作模式，與當時的社會生(shēng)産力水平相适應，解決了集體(tǐ)生(shēng)産中(zhōng)的勞動激勵問題，激發了農民的生(shēng)産積極性，對促進農業生(shēng)産的恢複、解決人民的溫飽問題起到了決定性作用。這項制度于1993年被寫入《憲法》，成爲我(wǒ)國農村(cūn)土地基本經營制度。
随着時間的推移與農業生(shēng)産力的迅速提高，家庭聯産承包責任制的弊端與局限性日益暴露。家庭分(fēn)散經營難以适應現代農業産業化的要求，不利于先進農業科技的推廣使用，農業基礎設施建設投入不足，農業抵禦自然災害與市場風險的能力較低。小(xiǎo)規模經營的農業勞動生(shēng)産率不高，農民收入低，務農不劃算，土地撂荒問題突出。人地高度統一(yī)的制度安排也不适應農村(cūn)人口向城鎮大(dà)量轉移的曆史大(dà)趨勢，不利于耕地資(zī)源向效率流轉集中(zhōng)，反過來又(yòu)抑制了耕地使用效率與農業勞動生(shēng)産效率的提高。
3. 利用“三權分(fēn)置”思想重新審視土地承包經營權
新時期國家的發展要堅持走中(zhōng)國特色的新型工(gōng)業化、信息化、城鎮化、農業現代化，加快信息化與工(gōng)業化的深度融合，城鎮化與農業現代化相互協調發展，促進工(gōng)業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。總體(tǐ)來說，農村(cūn)土地使用制度改革的方向應是在堅持集體(tǐ)土地所有制基礎上，在保障農村(cūn)土地生(shēng)産功能的前提下(xià)，有限度地放(fàng)開(kāi)集體(tǐ)土地市場。
我(wǒ)國區域差異較大(dà)，耕地制度改革沒有采取“一(yī)刀切”，而是充分(fēn)尊重農民意願，由廣大(dà)農民自主選擇适合當地特點與生(shēng)産水平的耕地制度。可以說，“三權分(fēn)置”改革隻是爲促進耕地流轉、發展規模經營提供了靈活選擇的空間，并非無條件地強制推行。從實踐看，“三權分(fēn)置”改革在适合規模經營的平原地區進展較好，但在大(dà)部分(fēn)地區特别是耕地自然細碎化、适合小(xiǎo)規模經營的山區，仍存在數量巨大(dà)的自包自種農戶。因此，“三權分(fēn)置”改革後，土地承包經營權沒有湮滅，仍作爲一(yī)項獨立權利廣泛存在。對這項權利，應繼續給予有效保護，并借鑒“三權分(fēn)置”改革思想改進其中(zhōng)不科學的環節。
土地承包經營權的權能可劃分(fēn)爲農戶的承包權與經營權，耕種收益也可劃分(fēn)爲承包權的保障性收益與經營權的經營收益。如果說土地承包權強調公平、土地經營權強調效率的話(huà)，則土地承包經營權既要承擔公平也要負責效率，而這在實踐中(zhōng)往往難以做到，容易顧此失彼。“三權分(fēn)置”改革後，土地承包經營權能夠分(fēn)離(lí)出土地經營權，借以實現效率目标，但不考慮家庭成員(yuán)數量變化而簡單以農戶爲單位确定承包權有失公平。對此，可探索利用“三權分(fēn)置”改革思想予以改進，如在征得集體(tǐ)成員(yuán)同意的基礎上，要求人少地多的農戶就多餘耕地向集體(tǐ)繳納土地承包權對應的收益，人多地少的農戶按照多餘人口分(fēn)享相應收益。這種方式可避免部分(fēn)集體(tǐ)爲追求公平而不斷對承包地進行調整的行爲。
“三權分(fēn)置”改革後，進城農戶處置手中(zhōng)土地承包經營權主要有兩種選擇：一(yī)是有償退出土地承包經營權；二是保留農戶承包權，把土地經營權流轉出去(qù)。兩者相較，土地承包經營權有償退出能夠減少農業人口、促進規模經營，也有利于簡化耕地權利體(tǐ)系、減少權利沖突，是耕地制度改革的長遠選擇。但當前社會保障體(tǐ)系仍不健全，完全退出土地承包經營權可能産生(shēng)失地失業農民，影響社會穩定。爲平穩有序地實現土地承包經營權退出，應将土地承包經營權有償退出與推進完善社會保障制度有機銜接。首先應設置退出的前置條件，明确隻有具備穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，具有相應社會保障的農民才可退出土地承包經營權。其次，應建立退出補償與社保繳費(fèi)的制度安排，明确退出補償資(zī)金優先充實社保賬戶，超出部分(fēn)歸農民所有，仍存在社保缺口的可由農民自主補繳。在退出補償資(zī)金來源方面，應明确土地承包經營權必須退給發包方即“集體(tǐ)”，由集體(tǐ)對土地統籌整理後再次發包，把發包收入抵充退出補償金。
縱觀我(wǒ)國農村(cūn)耕地制度沿革，公平與效率始終是不容回避且在不斷權衡的兩種導向，“統”與“分(fēn)”是土地經營的兩種方式，耕地制度改革的曆史就是兩種導向與兩種方式間的矛盾發展史。在現代農業加快發展的曆史條件下(xià)，應突出土地作爲生(shēng)産要素的屬性，做實做大(dà)土地經營權，打破土地經營權流轉“小(xiǎo)圈子”，增加土地經營權抵押價值量，促進耕地流轉與優化配置；進一(yī)步強化土地承包權的社會保障屬性，采用“确權不确地”的方式打破人地捆綁關系，并實現集體(tǐ)成員(yuán)間完全公平均等；進一(yī)步利用好集體(tǐ)所有制的制度優勢，完善集體(tǐ)産權治理方式，通過更好地發揮集體(tǐ)作用，促進土地經營權與承包權的有效實現。同時，鑒于土地承包經營權在大(dà)部分(fēn)地區仍将長期存在，應繼續給予有效保護，并利用“三權分(fēn)置”改革思想更清晰地界定土地承包經營權，解決其内在的公平與效率矛盾。長期内，應繼續完善社會保障制度，引導和推動土地承包經營權的有償退出。
4.土地流轉實現農業規模經營
實施鄉村(cūn)振興戰略，涉及農業、農村(cūn)和農民發展的方方面面，其中(zhōng)，在構建現代農業産業體(tǐ)系、生(shēng)産體(tǐ)系、經營體(tǐ)系過程中(zhōng)，發展多種形式适度規模經營，對于中(zhōng)國這樣一(yī)個人均土地面積少、資(zī)源禀賦多樣化、區域發展差異性比較大(dà)的國家的現代農業發展和實現小(xiǎo)農戶與現代農業發展有機銜接，至爲關鍵。
把發展多種形式适度規模經營納入三大(dà)體(tǐ)系建構中(zhōng)，其原因是多種形式的農業适度規模經營體(tǐ)系的建立涉及土地、勞動、資(zī)本、技術這些生(shēng)産要素的優化配置以及産業組織形式的合理選擇和專業化分(fēn)工(gōng)的效率呈現，這些問題都是現代農業要解決的問題。與工(gōng)業的規模經營不同，農業的規模經營不但與經營者投入資(zī)本的有機構成有關聯，更與農業的自然再生(shēng)産與經濟再生(shēng)産的特性，與農業的經營方式和農産品的特性有關聯。發展多種形式的農業規模經營，首先需要明确這種規模經營究竟是誰的規模經營，實踐中(zhōng)，我(wǒ)們所強調的農業規模經營，主要是指農業經營者的規模經營。毫無疑問，農業的規模經營是提高農業勞動生(shēng)産率的基本途徑，但現代農業的規模經營并非是規模越大(dà)越好，而是要從具體(tǐ)的農業産業技術、經營方式和産品的特點出發，注重農業規模經營的适度性和類型多樣性。
近年來，越來越多的村(cūn)子在保護耕地的基礎上開(kāi)始探索靈活用地方式，以滿足日益增長的鄉村(cūn)旅遊開(kāi)發需要。“農牧漁業種植、養殖用地”用于開(kāi)發觀光、采摘等旅遊項目的情況越來越多，而這些項目主要是通過土地流轉實現的。
2015年，北(běi)京市大(dà)興區觀光休閑農業總收入達1.64億元，同比增長超1成。這主要得益于土地流轉用于旅遊開(kāi)發。大(dà)興區旅遊委相關負責人介紹，近年來，大(dà)興區合理流轉土地，圍繞永定河、龐采路形成“T”形觀光産業帶，建設了一(yī)批現代農業園區，形成了集産業發展、觀光休閑、特色農産品銷售、餐飲住宿等于一(yī)體(tǐ)的觀光産業帶。
安徽省阜陽市臨泉縣田橋街道辦代營社區則計劃流轉200畝地建采摘大(dà)棚，既銷售蔬菜瓜果，也吸引附近市民前來采摘遊玩。村(cūn)民直接和企業簽訂土地流轉合同，每畝地年租金是1200元，租期爲10年。投資(zī)企業則優先吸納流轉土地農民就業，每天工(gōng)資(zī)60元左右。
可見，土地流轉是發展鄉村(cūn)旅遊的重要條件。一(yī)是鄉村(cūn)旅遊開(kāi)發需要旅遊基礎設施，如停車(chē)場、廁所、住宿、餐飲等，這些都需要流轉土地；二是鄉村(cūn)旅遊企業需要突破單一(yī)農戶限制，達到一(yī)定規模。目前，國内比較好的休閑農業與旅遊企業流轉的土地大(dà)多在300畝以上，規模最大(dà)的可以達到數千畝。
從我(wǒ)們目前城鄉用地格局建設來看，農業用地制度管理是改變用地效率的關鍵。十九大(dà)報告中(zhōng)“深化農村(cūn)土地制度改革，完善承包地“三權”分(fēn)置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期後再延長30年”，更确立了農村(cūn)發展的重要性，不管是國家經濟發展還是旅遊發展，鄉村(cūn)都是一(yī)塊亟待開(kāi)發利用的寶地，給農戶更多生(shēng)産方式選擇，高效發展鄉村(cūn)經濟，保障用地的公平性、效益性，才能将鄉村(cūn)建設更加美好，城鎮化的目标才能更快更好實現。
